Впервые не только в Российской федерации, но и вообще в мировой практике вопросы реформы бухгалтерского учета в секторе государственного управления подняты на очень высокий политический уровень.

О необходимости проведения реформы бюджетного учета сказано в Бюджетном послании Президента РФ на 2003 г. Данный факт свидетельствует о том, что усилия в данном направлении реформ должны сопровождаться политической волей всех, кто наделен властными полномочиями, не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях власти.

Реформа бюджетной сферы и реформа бюджетного учета направлены, прежде всего, на создание прозрачности и открытости для общества операций с государственными финансами, усиление ответственности власти, за результаты проводимой ею бюджетной политики, что, в конечном счете, будет способствовать созданию атмосферы доверия граждан к самой этой власти.

Реформа в бюджетном учете не является самодостаточной целью, она проводиться с тем, чтобы создать такие учетные процедуры, которые позволяли бы формировать отчетную информацию, на основании которой политики могли бы принимать осознанные решения в налогово-бюджетной сфере и делать выбор в пользу наиболее эффективных способов выполнения задач и функций государства.

При этом государственная власть должна отвечать на вопросы граждан-избирателей, которые получают или претендуют получать от государства различные виды социальных выплат и льгот, но и граждан-налогоплательщиков. Последних интересует, насколько эффективно государство проводит бюджетную политику, почему именно такой объем налогов ими должен быть уплачен, насколько эффективны затраты государства, производимые в тех или иных направлениях бюджетной политики, и как они соизмеримы с аналогичными затратами в частном секторе.

В ситуации, когда часть социальных услуг производится не только в секторе государственного управления, но и в частном секторе, власти каждый раз придется обосновывать, почему именно такой способ удовлетворения конституционных прав граждан в социальной сфере ею выбирается, то есть потребуется обоснование принятого решения: почему государство само производит данную услугу, а не покупает ее на рынке, или почему оно не предоставляет право потребителю данной услуги самостоятельно выбирать ее поставщика?! Это вызовет необходимость сравнивать себестоимость производимой услуги в секторе госуправления с частным сектором и приближать бюджетный учет к бухгалтерскому учету в хозяйствующих субъектах.

Необходимо определить субъект и объект, принципы бюджетного учета, с тем, чтобы новая система учета создавала информационную базу для принятия политиками правильных решений в налогово-бюджетной сфере, в том числе, чтобы она стала основой для перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, и среднесрочному бюджетированию.

Без точного определения институциональной единицы экономики сложно определить субъект бюджетного учета, а также роль и место всех участников бюджетного процесса.

Институциональная единица - это экономическая структура (резидент данной страны), которая может от своего имени владеть активами, принимать обязательства, осуществлять экономическую деятельность и операции с другими структурами. Все институциональные единицы, имеющие сходные цели, объединяются в пять секторов экономики. Одним из секторов является сектор государственного управления.

Сектор государственного управления состоит из трех подсекторов:
- подсектор центрального Правительства РФ;
- подсектор региональных органов управления;
- подсектор местных органов управления.

Каждый подсектор состоит из институциональных единиц (органов власти), выполняющих функции органов государственного управления в качестве своего основного вида деятельности. Это означает, что они обладают законодательной, судебной или исполнительной властью по отношению к другим институциональным единицам, расположенным в пределах определенной территории.

На федеральном уровне выделяется одна институциональная единица, на региональном уровне - 89, и на местном уровне - около 11 тысяч. Бюджетное учреждение является составной частью одной институциональной единицы (т.е. собственника). Для бюджетного учреждения право на принятие обязательств ограничивается лимитами бюджетных обязательств, определенных собственником, и в этом смысле применение к данной организации понятия «свобода договора», вытекающего из ГК РФ, ограничивается административными и властными полномочиями собственника, которые в соответствии со ст. 2 ГК РФ выводят эти отношения из отношений, регулируемых им. И в этом есть смысл, поскольку собственник несет при определенных условиях субсидиарную ответственность по обязательствам созданного им учреждения. Наличие внебюджетных средств, отдельного баланса по ним свидетельствуют о том, что в настоящее время нет четкой границы между сектором государственного управления и другими секторами экономики. В настоящее время также нет четких границ между подсекторами сектора государственного управления. Это иллюстрируется сложившейся практикой, когда один уровень власти принимает решение, из которого вытекает финансовое обязательство, а ответственность по оплате данного обязательства возлагается на другой уровень власти. Причем, часто в законах говорится, что «финансирование обязательств осуществляется из такого-то уровня бюджетной системы», а то и «из разных уровней бюджетов». Как это отразить в учете? С точки зрения бухгалтерского учета это абсурд, поскольку обязательство отражается на балансе одного уровня власти, а потоки в уплату этого обязательства происходят на другом уровне власти.

Кроме того, в настоящее время нет четкого определения ни владельцев соответствующих активов, ни отвечающих за соответствующие обязательства.

Таким образом, налицо серьезные проблемы, имеющие место в бюджетном секторе. Назрела потребность в бюджетной реформе. Необходимо создать действенные механизмы, направленные на эффективное управление общественными финансами. В рамках бюджетной реформы необходима реформа бюджетного учета.

Бюджетный учет должен отвечать следующим критериям:

использование метода начислений;
интеграция с бюджетной классификацией;
объединение бухгалтерского учета исполнения бюджета и в бюджетных учреждениях.

Рассмотрим каждый критерий отдельно.

Поскольку государство перестало быть монополистом в производстве социально-ориентированных услуг (здравоохранение, образование, культура, кино, спорт и т.д.), то рынку и потребителям этих услуг нужно дать исчерпывающий ответ: во сколько ему реально обходится производство той или иной услуги, как они соотносятся со стоимостью аналогичной услуги, произведенной в реальном секторе экономики? Для этого нужно создать систему бухгалтерского учета в государственном секторе, аналогичную учету в коммерческом секторе, где одним из основных принципов учета является принцип временной определенности фактов хозяйственной деятельности (принцип начислений). Кроме того, политикам необходимо знать объем продолжающихся финансовых обязательств, на которые должны быть ассигнованы средства. В этом смысле учет методом начисления создаст информацию, отражающую будущие финансовые последствия текущих направлений финансовой политики (или планы текущей политики в отношении будущих ресурсов). Это создает основания для более осознанной бюджетной политики, минимизирует риски для принятия необеспеченных обязательств.

В некоторых странах информации о чистой стоимости активов государства придается большое значение, особенно перед выборами главы государства, когда действующий «кабинет» отчитывается перед обществом, насколько за время его правления увеличилось (уменьшилось) благосостояние страны.

Другим серьезным доводом в пользу перехода на отражение всех операций по принципу начисления является то, что Россия является участником международных финансовых рынков. Выступая заемщиком, она должна убедить кредиторов, что она в состоянии отдать долг. При этом делать ссылку не на расчеты и результаты проводимых рейтингов, а на бухгалтерскую информацию о соотношении всех активов и обязательств заемщика.

Второй особенностью и совершенствования учета бюджетных учреждений является интеграция с бюджетной классификацией. Политикам и специалистам необходимо знать не столько общий объем доходов, сколько объем доходов по видам налогов и сборов, поскольку именно эта информация должна лежать в основе принимаемых ими решений в области налогового права. В области социальных обязательств важно видеть не столько их общий объем, сколько то, какие именно законы их порождают, с тем, чтобы иметь возможность своевременно и осознанно пересматривать соответствующие законы. Кроме того, есть необходимость иметь информацию о финансовых результатах реализации тех или иных программ. Ведение аналитического учета в соответствии с бюджетной классификацией дает возможность не только анализировать отдельные активы и обязательства, но создает базу для планирования и построения бюджета.

Смысл третьего направления развития учета в бюджетных учреждениях заключается в том, что каждая институциональная единица (Российская Федерация, субъект РФ или муниципалитет) должна иметь полный баланс активов и обязательств. И далее все активы и обязательства соответствующего уровня власти должны быть закреплены в балансах соответствующих органах власти. Самый яркий пример несовершенства нынешнего положения в бюджетном учете проявляется в наличии Инструкции Минфина РФ15н и c107н, которые приводят к невозможности ведения полного бухгалтерского учета в органах, организующих исполнение бюджета.

В ходе реформы следует определить момент экономического события, которое должно быть зарегистрировано в системе бухгалтерского учета.

Следующей проблемой, которая должна быть решена в ходе реформы учета, является определение объема отражения обязательств, вытекающие из социальных законов.

Серьезной проблемой является оценка не произведенных активов, таких, как леса, недра, земля и т.п.

Перечисленные в статье основные задачи являются чрезвычайно сложными. Все проблемы и задачи, стоящие перед реформой бюджетного учета, будут решаться профессионалами: финансистами, экономистами, бухгалтерами и другими специалистами, работающими в бюджетной сфере совместно с представителями науки и профессиональными обществами бухгалтеров и аудиторов.